Vilka är kraven för att starta en gruva i Sverige? Vilka tillstånd behövs? Hur skyddas miljön? Vilka berörs och sker samråd med sakägare?

Return to navigation

Prövningsprocessen

Prövning av tillstånd för gruvverksamhet är en process som involverar ett stort antal aktörer. Från det att en verksamhetsutövare har för avsikt börja leta malm till att en gruva kan starta krävs flera olika tillstånd. Prövningsprocessen skiljer sig från annan miljöfarlig verksamhet genom att den utöver miljöbalken (1998:808) också innehåller prövning enligt minerallagen (1991:45). Syftet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, medan syftet med den svenska minerallagen är att möjliggöra samhällets för sörjning av nödvändiga metaller och mineral genom ut vinning av särskilt utpekade naturresurser, så kallade koncessionsmineral*.

*antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantan och lantanider, litium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, palladium, platina, rodium, rubidium, rutenium, silver, skandium, strontium, tantal, tenn, titan, torium, uran, vanadin, vismut, volfram, yttrium, zink, zirkonium, andalusit, apatit, brucit, flusspat, grafit, kyanit, eldfasta eller klinkrande leror, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stenkol, stensalt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat, wollastonit, olja, gasformiga kolväten och diamant.

FAKTA: Vilka instanser prövar gruvverksamhet?

Undersökningstillstånd

Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt i förhållande till markägaren och andra prospektörer att kartlägga berggrundsgeologin inom det aktuella området med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den i så fall är beskaffad, dess storlek och eventuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Det bör påpekas att ett undersökningstillstånd, sitt namn till trots, inte ger någon rätt att direkt påbörja undersökningsarbete. För att bedriva undersökningsarbete krävs dels en gällande arbetsplan, dels ofta även andra tillstånd eller dispenser enligt annan lagstiftning, till exempel terrängkörningstillstånd. Tillståndshavaren måste även ställa en ekonomisk säkerhet till mark- och sakägaren för eventuella skador som kan uppstå. Undersökningsarbete får inte ske på vissa platser, bland annat i nationalparker.

Ansökan om undersökningstillstånd görs hos Bergsstaten. Vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla är reglerat i 1 § mineralförordningen. I de fall ansökan avser olja, gasformiga kolväten eller diamant ska ansökan dessutom kungöras. Om ansökan avser något annat mineral ska berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare underrättas. Oavsett vilket mineral ansökan avser ska länsstyrelsen och kommunen ges tillfälle att yttra sig och om det ansökta området används för renskötsel ska även Sametinget ges möjlighet att yttra sig. Mer att läsa om undersökningstillstånd och vad som krävs av sökanden finns på Bergsstatens webbplats*.

Innan undersökningsarbete påbörjas ska det finnas en gällande arbetsplan. Arbetsplanen ska bland annat innehålla en redogörelse för undersökningsarbetet och en tidplan men även en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. Arbetsplanen ska anpassas till den pågående markanvändningen inom det område där undersökningsarbetet ska utföras. Undersökningsarbete måste utföras så att minsta skada och intrång orsakas. Undersökningsarbetet består ofta av berggrundskartering, blockletning, geofysiska mätningar, geokemisk provtagning och kärnborrning. Läs mer om prospektering i kapitel 5.

December 2016 fanns 604 gällande undersöknings tillstånd i Sverige med en yta på omkring 9000 km2**.

* www.sgu.se/bergsstaten/

** Se alla undersökningstillstånd i SGUs kartvisare Mineralrättigheter, https://apps.sgu.se/kartvisare/kartvisare-mineralrattigheter.html

BEARBETNINGSKONCESSION

Om prospekteringen leder till fynd av malm kan bolaget ansöka om en bearbetningskoncession. Bearbetningskoncession söks hos Bergsstaten. Genom beslutet om koncession avgörs vem som har rätt att utvinna de mineral som finns i området. Koncessionen ger dock inte någon rätt att påbörja verksamheten, för det krävs bland annat tillstånd enligt miljöbalken. Bergsstatens handläggning syftar till att belysa sökandens förutsättningar att utvinna och ekonomiskt till go dogöra sig den fyndighet som ansökan gäller på ett sätt som inte är olämpligt i förhållande till andra intressen, till exempel skyddsvärd natur, kommunikationsleder eller rennäring. Huvud delen i ansökan utgörs av en malmbevisning, och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB).

För att en bearbetningskoncession ska kun na meddelas krävs att bolaget kan visa att fyndig heten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt . Detta görs genom att fyndigheten klassificeras enligt en internationell standard för malm tillgångar samt granskas av en så kallad kvalificerad person som är oberoende. Beslut kan sedan tas av Bergsstaten.

MKBs syfte är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som verksamheten kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. Förutom Bergsstaten sker även en eller flera samrådsremisser med länsstyrelsen. Sakägare ges även tillfälle att komma med synpunkter. Om ärendet inte behöver kommuniceras ytterligare efter länsstyrelsen yttrande så kan bergmästaren ta beslut. Vid behov, exempelvis om Bergsstaten och länsstyrelsen är oense, kan bergmästaren hänskjuta ärendet till regeringen för prövning och avgörande. Det finns även rätt till överklagan. Ytterligare information finns på Bergsstatens hemsida*.

December 2016 fanns 163 gällande bearbetningskoncessioner i Sverige med en yta på omkring 127 km2**. En gruvverksamhet kan sträckas över flera bearbetningskoncessioner. Aktiva gruvor i Sverige stod för 52 av de 163 bearbetningskoncessionerna i slutet av 2016.

* www.sgu.se/bergsstaten/

** Se alla bearbetningskoncessioner i SGUs kartvisare Mineralrättigheter, https://apps.sgu.se/kartvisare/kartvisare-mineralrattigheter.html

Miljötillstånd

Enligt miljöbalken är gruvverksamhet klassad som miljöfarlig verksamhet och innan sådan kan starta krävs tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken för själva brytningen, anrikningen samt deponering av utvinningsavfallet. Att bedriva gruvverksamhet innebär också oftast att tillstånd krävs enligt miljöbalkens 11 kap. om vattenverksamhet, till exempel för bortledande av grundvatten och för uppförande av dammar. Även när en befintlig gruvverksamhet ändras kan nytt tillstånd behövas. Tillstånd söks hos mark- och miljödomstolen.

En viktig del i tillståndsprocessen är samrådsförfarandet inom ramen för framtagandet av MKB. I samband med att ansökan och MKB upprättas och färdigställs ska den som avser att bedriva gruvverksamhet samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Eftersom en gruvverksamhet alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär det att sökanden även ska samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Sökanden upprättar ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen med beaktande av vad som framkommit vid samrådet. Förutom MKB ska ansökan innehålla en teknisk beskrivning och en avfallshanteringsplan.

En tillståndsdom ska innehålla de villkor som behövs för att reglera verksamheten. Villkoren måste vara tydliga och ändamålsenliga, samt möjliga att följa upp och utöva tillsyn över. Villkoren kan till exempel avse begränsning av vilka utsläpp som kan tillåtas från verksamheten, krav på skyddsåtgärder eller användande av viss teknik i syfte att förhindra eller begränsa negativ omgivningspåverkan från verksamheten och krav på ekonomisk säkerhet. De kan även avse krav på kompensationsåtgärder för att begränsa verksamhetens negativa påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Vid miljötillståndet meddelas även den ekonomiska säkerhet som behöver ställas av tillståndshavaren. Syftet med kravet på ekonomisk säkerhet är att samhället inte ska riskera att behöva ansvara för kostnader avseende återställning, om en gruvverksamhet avslutas på grund av att den ansvarige verksamhetsutövaren har försatts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter.

MARKANVÄNDNING OCH RIKSINTRESSE

Gruvverksamhet tar upp stora markareal och påverkar ett område för lång framtid. Efterbehandling kan aldrig återställa marken helt. I Sverige har det pågått gruvdrift i tusentals år och flera platser har påverkats och är påverkade av både förändrade landskap men även utsläpp till vatten.

Ofta finns det flera olika markintressen vid en gruvetablering. Det kan vara allt från vindkraft och skogsbruk till rennäring och turism. Vid prövningen av bearbetningskoncession prövas 3-4 kapitlen i miljöbalken avseende hushållsningsbestämmelser. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Genom tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken ska mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv skyddas mot vissa åtgärder. Värdefulla miljöer kan därmed bevaras, men det säkrar även möjligheten att uppföra anläggningar som är viktiga för Sverige.

I 3 kap. 5–9 § miljöbalken anges att ett område kan vara av riksintresse för de ändamål som anges i respektive lagrum. Betydelsen av att ett område är utpekat som riksintresse är att dessa områden ska skyddas mot andra åtgärder. Utpekandena av riksintressen är inte juridiskt bindande, men har stor betydelse vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Geografiska områden som är av nationell betydelse för en rad olika samhällsintressen kan pekas ut som områden av riksintresse. De kan vara viktiga av olika skäl – det handlar både om bevarande- och exploateringsintressen. Det är mark- och vattenområden som har olika skyddsbehov, till exempel för att de är känsliga ur ekologisk synpunkt, innehåller värdefulla ämnen eller material eller är viktiga för totalförsvaret. Inom de utpekade områdena får inte åtgärder vidtas som påtagligt kan skada de angivna värdena eller påtagligt försvåra det avsedda utnyttjandet av marken. Det kan finnas flera riksintressen på en plats.

Riksintressen utreds och meddelas av utvalda myndigheter. SGU ansvarar för riksintressen för värdefulla ämnen och material. Läs mer på SGUs hemsida*.

* http://www.sgu.se/mineralnaring/riksintressen-for-vardefulla-amnen-eller-material/

SAMER, GRUVPOLITIK OCH ILO 169

Frågan om gruvor och markanspråk har länge varit en omdebatterad fråga. Gruvor tar upp stora markareal och påverkar människor och näringar i närheten. Då flera malmfynd hittats i norra delarna av Sverige har samernas påverkan varit av särskild vikt, framför allt avseende rennäringen. Rennäringen tar upp stora ytor och berörs därför av ett flertal olika verksamheter som tar mark i anspråk, bland annat gruvor, skogsbruk, vindkraft och turism.

Sametinget har enats tvärpolitiskt om en hållning mot gruvor och prospektering i Sápmi. Sametinget anser att tills dess att ILO 169 och Nordisk samekonvention är ratificerad och implementerad i Sverige ska ytterligare mineralexploatering och prospektering av Sápmi inte ske. De anser även att Sametinget ska ha rätt till veto, berörda samer ska ha rätt till veto, berörda samebyar ska ha rätt till veto. De anser att för ett ja till en exploatering måste alla vara överens, det måste råda konsensus för att exploatering ska ske*.

ILO** är en av FNs så kallade fackorgan och ansvarar för frågor om arbetsvillkor, diskriminering och ursprungsbefolkningars arbete och livsvillkor. Konvention nr 169 innehåller ett antal bestämmelser om åtaganden inom olika områden. Regeringarna i de länder som ratificerat konventionen skall se till att ursprungsfolks rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Bland annat innebär detta att särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda deras institutioner, egendom, mark, kultur och miljö. Gällande gruvor skulle konventionen i praktiken bland annat kunna innebära att ersättning tillföll samerna för gruvetableringar på den traditionella marken de brukar där det är möjligt. Ett annat krav är samråd vid etableringar, vilket det delvis finns krav på idag. Det finns även en del bestämmelser som är öppna för tolkning, som ursprungsbefolkningens rättighet till inflytande vid beslutsproccessen vid etableringar på mark de traditionellt brukar. Det innebär dock inte vetorätt.

Sverige har ännu inte ratificerat ILO 169. Flera av riksdagspartierna har tidigare sagt att de är positivt inställda till konventionen, men att konsekvenserna inte varit tillräckligt utredda ännu. 1999 släppte SOU*** en utredning kring ILO 169 och de åtgärder som krävs för att kunna ratificera konventionen.

* https://www.sametinget.se/73597 hämtad 2017-07-12

** International Labour Organization

*** Statens offentliga utredningar 1999:25 Samerna - ett ursprungsfolk i Sverige. Frågan om Sveriges anslutning till ILO:s konvention nr 169. http://www.regeringen.se/rattsdokument/statens-offentli ga-utredningar/1999/03/sou-199925/