Gruvnäringen är en av Sveriges viktigaste basindustrier, men vart går intäkterna från gruvan? Hur många sysselsätts och hur ser jobben ut? Vad händer vid konkurs? Vem betalar?

Return to navigation

Gruvnäring i norra sverige

I detta kapitel fokuserar vi främst på gruvnäringen i övre Norrland – d.v.s. Västerbotten och Norrbotten. Under 2017 fanns 11 aktiva gruvor i denna region. LKAB och Boliden är de dominerande företagen.

Eftersom det tar tid att producera statistik saknar vi information kring antalet sysselsatta under de senaste åren, men statistik från SCB för år 2015 visar att totalt 5 881 personer arbetade i gruvnäringen* i övre Norrland. Som figur visar är sysselsättningen i gruvnäringen betydligt större i Norrbotten än i Västerbotten, men på lokal nivå är förstås gruvföretagen viktiga arbetsgivare i båda länen.

Under 2015 skapade regionens gruvindustri ett förädlingsvärde på ca 10,3 miljarder kronor. Under 2011 då järnmalmspriserna var som högst skapade gruvindustrin i övre Norrland ca 22,9 miljarder i förädlingsvärde. Detta förädlingsvärde kan tolkas som gruvnäringens bidrag till den s.k. bruttoregionprodukten (BRP) – det samlade värdet av alla varor och tjänster som produceras i en region, minus de insatsvaror som används.

I Norrbotten utgör gruvnäringen en särskilt stor andel av den regionala ekonomin. Under 2011 då järnmalmspriserna var som högst motsvarade gruvnäringens förädlingsvärde ca 20 % av BRP i Norrbotten. Det kan jämföras med oljeindustrins andel av Norges BNP, som var ca 14 % år 2017**. Norrbottens specialisering på gruvnäring samt andra råvarubaserade exportindustrier bidrar till att Norrbotten har en hög BRP mätt per invånare. År 2015 var det bara Stockholms- och Västra Götalands län som hade ett högre sådant mått. Dessa specialiseringar leder också till att Norrbottens regionala ekonomi är konjunkturkänslig. Mineraltillgångarna innebär att regionen har en s.k. ”komparativ fördel” – d.v.s. en typ av konkurrensfördel gentemot andra regioner, men det är också viktigt att komma ihåg att regionen inte äger mineraltillgångarna. Den regionala ”avkastningen” består främst av löner till de personer som arbetar i gruvnäringen. Eftersom BRP i praktiken innebär summan av löner plus vinster kan det vara intressant att undersöka hur stor löneandelen av BRP är i Norrbotten jämfört med andra regioner.

I figuren nedan till höger har vi sammanställt en sådan beräkning för år 2011. Som figuren visar var lönernas andel av BRP lägre i Norrbotten än i alla andra län under 2011, och under samma år hade Norrbotten näst högst BRP per invånare i landet. Det betyder att stora driftöverskott (vinster) genereras i Norrbotten, inte minst av gruvnäringen. Men vem tjänar då på det? I nästa avsnitt ska vi försöka belysa den frågan med fokus på gruvnäringen.

* Branschen ”utvinning av mineral”, enligt indelningen SNI2007.
** http://www.norskpetroleum.no/en/economy/governments-revenues/

VEM TJÄNAR PÅ GRUVOR?

Gruvnäringen ger precis som andra verksamheter upphov till en rad olika ekonomiska effekter. Många aktörer kan på något sätt gynnas ekonomiskt av gruvindustrin, men det kan också finnas aktörer som istället upplever någon typ av negativ påverkan. Vi ska återkomma till denna aspekt senare i avsnittet. Här gör vi ett försök att sammanställa en lista över olika typer av aktörer som kan tjäna på gruvor, samt ge exempel på hur de gynnas:

• Ägare (utdelning) • Staten (skatter, avgifter, utdelning från LKAB som är statligt ägt) • Löntagare (löner)

• Leverantörer av varor och tjänster (kontrakt) • Eventuella markägare (avgifter) • Övriga aktörer som gynnas av kringeffekter (t.ex. hotell, handel etc.) • Kommuner och regioner/landsting (inkomstskatt) • Andra aktörer (forskningsfinansiering, sponsoravtal etc.)

SGU har gjort en sammanställning av den svenska gruvindustrins ekonomi, figur 9, som ger en uppfattning om t.ex. vinster, skatter och löner i relation till omsättningen.

Sammanställningen vittnar om branschens konjunkturkänslighet. Vinsterna år 2011 var ca 15 miljarder kr, men år 2014 och 2015 blev det samlade utfallet förlust. Detta berodde främst på konkurser (Dannemora samt Northland Resources). År 2016 gick gruvindustrin med vinst igen (totalt ca 1,5 miljarder).

Kostnader och nyttor

Gruvnäringen kan generera betydande vinster och ge upphov till olika positiva ekonomiska effekter, men en gruva medför alltid en miljöpåverkan och den kan också påverka människor och andra verksamheter på negativa sätt. Inom den ekonomiska forskningen beskrivs positiva och negativa effekter ofta som ”nyttor” och ”kostnader” och ibland försöker man värdera dem. Summan av nyttor, minus kostnader, speglar då samhällsnyttan. Vi ska inte försöka oss på den monumentala uppgiften att värdera samhällsnyttan av gruvnäringen här, men vi kan ge principiella exempel på olika positiva och negativa effekter - nyttor och kostnader - som är förenade med en gruva. Många av nyttorna har tagits upp i avsnittet om vem som tjänar på en gruva, och vi kan därför förenkla den här sammanställningen något.

Positiva effekter: nyttor

Först och främst omfattar de positiva effekterna den ekonomiska avkastningen: i huvudsak att gruvan genererar vinst till sina ägare. Därmed betalar också gruvföretag bolagsskatt till staten. En gruva genererar också sysselsättning och arbetskraften får inkomster. Dessa människor beskattas på regional och lokal nivå och skatteintäkter uppstår som bidrar till att finansiera den gemensamma välfärden. Gruvbolag betalar också numera en viss avgift till markägare. Slutligen kan också andra externa nyttigheter uppstå, som t.ex. ökad efterfrågan på service, förbättrad infrastruktur osv.

Negativa effekter: kostnader

I samband med en gruvetablering uppstår privata företagsekonomiska kostnader (investeringskostnader, drift och underhåll osv.) som knappast kan kallas för negativa effekter. De utgör likväl kostnader och de klumpas här ihop med andra kostnader som mer rättvist kan kategoriseras som negativa samhällseffekter eftersom de tenderar att hamna utanför företagsekonomiska kalkyler. Inom den ekonomiska vetenskapen brukar sådana negativa effekter kallas för externa kostnader och de består av olika typer av sidoeffekter som saknar marknadspris. Några typiska exempel är miljöpåverkan av olika slag (utsläpp, buller, damm, påverkan på djurliv osv.). En gruva kan också leda till att annan form av markanvändning trängs undan. Områden som har använts av t.ex. rennäringen, besöksnäringen, eller för rekreation (samt kombinationer av dessa och andra markanvändningsformer) kan tas i anspråk eller påverkas av en gruvetablering och därigenom orsaka en negativ påverkan som kan vara mycket svår att värdera på ett legitimt sätt. Det finns också en risk att relativt storskaliga gruvverksamheter kan leda till undanträngning av annan ekonomisk verksamhet på lokal nivå, eftersom andra näringar kan ha svårt att konkurrera med lönenivåerna. Slutligen tvingas gruvsamhällen leva med råvarumarknadens cykliska natur, och det kan vara riskfyllt att t.ex. investera i bostadsbyggande.

Samhällsnytta: nyttor-kostnader

Resonemanget ovan bygger på tankegångar inom den ekonomiska vetenskapen och leder till slutsatsen att det finns en viktig avvägning mellan positiva och negativa effekter – nyttor och kostnader – i samband med en gruvetablering. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan man argumentera för att en bedömning bör ske kring om utfallet är acceptabelt eller inte, d.v.s. vad blir samhällsnyttan av projektet? Det här beror förstås på sammanhanget. Gruvans miljöpåverkan är en viktig del och den beror t.ex. på teknologi, gruvans lokalisering, vilken typ av mineralisering som ska brytas osv. Detta tas upp i mer detalj i ett annat avsnitt av rapporten och det är viktigt att påpeka att Sverige har en stark miljölagstiftning som gruvföretag måste förhålla sig till. En annan viktig aspekt är om det finns ett lokalsamhälle och/eller konkurrerande markanvändning i närheten och hur det i så fall påverkas. Det kan noteras att den s.k. samhällsnyttan (netto) i princip aldrig värderas för gruvprojekt i Sverige, inte minst p.g.a. att sådana kalkyler är mycket komplexa och de skulle sannolikt vara svåra att göra på ett legitimt sätt. Däremot kan dialog, samråd och expertanalyser inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) samt de allt oftare förekommande sociala konsekvensbeskrivningarna (SKB) ge vägledning kring de relevanta avvägningarna som uppstår mellan positiva och negativa effekter, samt hur de kan hanteras. Under de senaste årtiondena har lokalsamhället fått en allt viktigare roll i takt med gruvnäringens ökade fokus på hållbar utveckling och ”social license to operate” (SLO), vilket kan tolkas ungefär som lokalsamhällets acceptans för ett gruvprojekt.

LOKALA/REGIONALA SOCIO-EKONOMISKA EFFEKTER: VAD SÄGER FORSKNINGEN?

Detta avsnitt sammanfattar lärdomar från forskning kring gruvnäring och socio-ekonomisk utveckling i norra Sverige och Finland och bygger i huvudsak på slutrapporten från Interreg Nord-projektet SusMinNor (se Lesser m.fl. 2016)*.

För det första kan det konstateras att en gruvas lokala och regionala ekonomiska effekter är en viktig aspekt av dess hållbarhet, som också är tätt sammanlänkad med dess s.k. ”social license to operate”. Om en gruva inte ger upphov till lokala positiva ekonomiska effekter kommer lokalsamhället enbart att uppleva gruvans negativa effekter. Forskning har också påpekat att förutsättningarna att använda lokal arbetskraft och/eller lokala underleverantörer är en viktig faktor. Lokalsamhället kan tillgodogöra sig mer av den ekonomiska nytta som genereras av gruvan om det finns starka (eller åtminstone några) kopplingar mellan gruvan och den lokala ekonomin. Förekomsten av sådana kopplingar kräver att den lokala ekonomin har (eller kan utveckla) de förmågor som krävs i form av tillgång till kompetens, kon kurrenskraftiga företag etc.

Dagens gruvföretag tenderar att specialisera sig på kärnverksamheten och ”outsourcar” relaterade funktioner. Detta skapar möjligheter för små och medelstora företag (SMF), t.ex. konsulter, utrustningstillverkare och andra tjänsteleverantörer. Det kan vara svårt för SMF på mindre orter att konkurrera med större regionala, nationella eller t.o.m. internationella aktörer när gruvföretag upphandlar leverantörer. Ett potentiellt sätt att stärka den lokala förmågan att leverera insatsvaror och tjänster till gruvan är samverkan mellan SMF samt att sträva efter att etablera en dialog med gruvföretaget kring de möjligheter som finns.

Bostadsbrist kan fungera som en flaskhals för lokal utveckling. Brist på bostäder i gruvsamhällen medför att arbetskraften måste pendla. I Sverige beskattas inkomster i den kommun där en person är skriven och en stor inpendling till en gruvkommun innebär att skatteintäkterna uteblir. Det kan dessutom vara riskfyllt att bygga bostäder i gruvsamhällen eftersom råvarumarknaden är konjunkturkänslig och det är inte heller säkert att arbetskraften alltid vill bosätta sig på arbetsorten.

När det gäller olika typer av kringeffekter av gruvnäringen har t.ex. forskning från Umeå universitet (se Knobblock, 2013**) pekat på betydelsen av både formella och informella nätverk mellan gruvföretag och andra aktörer. Förekomsten av sådana nätverk i Västerbotten sägs ha bidragit till framväxten av en innovativ miljö där ett antal nya företag uppstått som verkar i gruvnäringen, i så väl kärnfunktioner som relaterade funktioner. Att aktivt stimulera utvecklingen av ett regionalt ”gruvkluster” har också identifierats (se Wiberg, 2009***) som ett sätt att öka den regionala nyttan av gruvetableringar samt minska den sårbarhet som kan uppstå vid ett ensidigt beroende av enskilda stora industrier. En lyckad sådan process förutsätter att det finns en förmåga och drivkraft att internationalisera klustret och utöka dess marknad; att det finns ett tillräckligt entreprenörskap (d.v.s. individer med tillräckliga drivkrafter och förmågor); samt att det finns tillgång till kompetent arbetskraft. Detta synsätt framhåller utvecklingen av förmågor och kompetenser kopplade till gruvnäring som regionala konkurrensfördelar, snarare än mineraltillgångarna i sig.

Det finns också studier som på olika sätt försökt mäta effekterna av gruvindustrin, eller enskilda gruvor. Ett exempel är Tano m.fl. (2016)**** som visade att förvärvsinkomsterna i norra Sveriges gruvkommuner ökat snabbt för gruv- och byggarbetare under den s.k. gruvboomen som uppstod under 2000-talets senare hälft. Forskarna finner bl.a. stöd för kringeffekter på andra sektorer, och dessa effekter är störst i de stora gruvkommunerna, där högkonjunktur i gruvbranschen tydligt spiller över på andra branscher.

Under gruvboomen publicerades också ett antal effektstudier som undersökte sysselsättningseffekten av planerade gruvor med hjälp av ekonomiska modeller som simulerar framtida utveckling. Dessa studier indikerar att en gruva kan ge upphov till mellan ca 30-120 ytterligare arbetstillfällen, för varje 100 direkta arbetstillfällen i gruvan. De stora skillnaderna beror främst på olika antaganden om den framtida demografiska utvecklingen (d.v.s. från blygsam till expansiv). Kan en gruva bidra till att vända en negativ befolkningsutveckling?

En nylig studie (Moritz m.fl. 2017)***** använde en s.k. ekonometrisk metod för att analysera gruvindustrins sysselsättningseffekter i norra Sverige ”ex post” – d.v.s. studien undersökte den faktiska utvecklingen och förlitade sig inte till simuleringsmodeller. Forskarna fann att gruvindustrin hade genererat omkring 100 ytterligare arbetstillfällen i regionen, för varje 100 direkt arbetstillfälle i gruvnäringen. Baserat på detta resultat kan gruvnäringens totala sysselsättningseffekt i norra Sverige grovt uppskattas till omkring 12 000 personer, direkt, indirekt och inducerat (d.v.s. genom efterfrågan på service, hushållens konsumtion etc.).

* http://ltu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1070321/FULLTEXT01.pdf
** http://journals.brandonu.ca/jrcd/article/view/714/161
*** http://www.georange.se/upl/files/10047.pdf
**** https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2016.03.004
***** https://doi.org/10.1007/s13563-017-0103-1

Fallstudie: Gruvetableringen i Pajala

Etableringen av en järnmalmsgruva i byn Kaunisvaara utanför Pajala diskuterades redan under 1970-talet, men tog fart på allvar under den s.k. gruvboomen i slutet av 00-talet när företaget Northland Resources satsade på att utveckla fyndigheten vid en tidpunkt då järnmalmspriserna gjort Kaunisvaara intressant igen. Gruvetableringen i Pajala kommun erbjuder ett intressant tillfälle att observera hur den lokala ekonomin förändrades som en konsekvens av projektet. Dessa observationer är tänkta att fungera som ett empiriskt exempel men de bör inte ses som en tumregel, eftersom det regionalekonomiska sammanhanget har betydelse för de effekter som uppstår.

Byggnationen av det s.k. Kaunisvaara-projektet startade år 2010 och produktionen av järnmalm påbörjades i slutet av 2012. I slutet av 2014 hade verksamheten uppnått ca 50 % av full kapacitet när gruvan stängdes ned p.g.a. konkurs, vilket har förklarats av en kombination av höga kostnader och fallande järnmalmspriser. Gruvan hade en direkt sysselsättning på ca 200 personer, samt ca 200 sysselsatta chaufförer i malmtransporterna år 2014. En sammanställning av förändring i inkomster och sysselsättning visar att:

• Tillväxten i lokal inkomst per invånare med råge överträffade den nationella tillväxten under gruvtiden.

• Den lokala förvärvsgraden var lägre än det nationella genomsnittet innan gruvetableringen, men hade ökat till en högre nivå än den nationella år 2014.

• Mellan 2009 och 2014 skapades nära 800 nya lokala jobb. Detta indikerat grovt ett 1:1 förhållande mellan direkt och indirekt sysselsättning.

Mineralmarknaden

Gruvverksamhet bedrivs över hela världen, priset på råvaror bestäms av det globala utbudet och efterfrågan. Efterfrågan styrs till stor del av konjukturen, vår konsumtion av varor och satsningar på infrastruktur och industri. Sverige är en av de största gruvländerna i EU och är även en betydande producent av zink och bly i världen, på tionde respektive nionde plats av största producenterna i världen. 91 procent av EUs järnmalmsproduktion fanns i Sverige 2016. I mitten av 2017 fanns totalt 6 bolag som utvann metallmalmer på 14 platser i Sverige. Näringen domineras främst av två bolag: det statligt ägda LKAB som producerar järnmalm samt privatägda Boliden Mineral AB som producerar basmetaller, tellur, guld och silver. Gruvklustret och dess indirekta effekter bidrog 128 miljarder till BNP 2013, motsvarande omkring 3,3 procent*. Gruvnäringen omsatte totalt 37,3 miljarder kronor 2012. Utdelningar, avsättningar och skatter till staten var då drygt 10 miljarder kronor. I Sverige finns lagkrav på att prospektering och gruvdrift måste drivas via svenskregistrerade företag (AB).

* Tillväxtanalys. Sverige – ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse (Rapport 2016:06).

Vad händer vid konkurs?

Företag som av olika anledningar inte kan driva verksamheten vidare kan ansöka om att försätta företaget i konkurs. Vid gruvor kan det bland annat handla om likviditetsproblem, svårigheter att få lönsamhet i verksamheten eller låga metallpriser på grund av en förändrad marknad. Gruvor är speciella då de är så kallad miljöfarlig verksamhet. När driften stannar så stängs även avfallshanteringen ned, vilket kan betyda att förhöjda risker för vår hälsa och miljö uppkommer.

I Sverige gäller principen PPP (Polluter Pays Principle) vilket betyder att förorenaren alltid ska betala för föroreningen. För att säkra att samhället, det vill säga skattebetalarna, inte ska ta kostnader för efterbehandling av gruvor och avfalls upplag, eller andra miljöfarliga verksamheter, så ska en ekonomiskt säkerhet ställas av bolaget. Den ekonomiska säkerheten varierar beroende på verksamheten och ska anses vara betryggande och tillgodose det aktuella behovet av säkerhet vid varje tid*. I en rapport från Riksrevisionen 2015 så beräknades det totala säkerhetsbeloppet till 2,7 miljarder kronor.

Sedan sekelskiftet fram till 2017 så har fyra stycken nystartade gruvor gått i konkurs. I dessa fall har inte den ekonomiska säkerheten räckt till och intentionen med lagstiftningen har inte infriats. Detta har lett till negativa konsekvenser för miljön och stora efterbehandlingskostander för staten. Sedan dess har ett flertal åtgärder skett, bland annat en utredning från Riksrevisionen** samt arbete med att ta fram en strategi för en hållbar hantering av gruvavfall***.

I Sverige har gruvdrift funnits i över tusen år vilket har lämnat efter gruvor och avfall som ingen råder över idag. I de fall ingen ansvarig finns för historiska gruvor så går staten in och betalar för efterbehandling vid behov. Detta har bland annat skett vid Gladhammars gruvor i Kalmars län. Här pågick brytning under 1800-talet som lämnade gruvavfall vilket läckte metaller ut i närliggande sjöar och vattendrag. Efterbehandling startades 2011 och kostade omkring 63 miljoner kronor.

Fram till slutet av 2016 hade statens totala kostnader för efterbehandling av både konkursade och historiska gruvor uppgått till omkring 710 miljoner kronor.

* Miljöbalken (1998:808) 16 kap. 3 §
** Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20)
*** http://www.regeringen.se/regeringsuppdrag/2016/04/uppdrag-att-ta-fram-strategi-for-hantering-av-gruvavfall-och-gora-en-bedomning-av-kostnader-och-atgarder-for-efterbehandling/